Not in the Best Interests of Women and Children – An Analysis of Bill 422: An Act to Amend the Divorce Act

Pas dans L’interet des femmes et des enfants: Analyse du projet de loi C-422: Loi modifiant la Loi sur le divorce
On June 16, 2009, Saskatoon-Wanuskawin Conservative Party MP Maurice Vellacott introduced Bill C-422 to the House of Commons. This Bill is the latest incarnation of a series of Bills, Motions and other legal and political maneouvrings that have attempted to eliminate the concepts of custody and access from the federal Divorce Act in favour of a presumption in favour of equal parenting.

Le 16 juin 2009, le député conservateur de Saskatoon-Wanuskawin, Maurice Vellacott, a déposé le projet de loi C-422 à la Chambre des communes. Ce projet de loi est la dernière mouture d’une série de projets de loi, motions et autres manoeuvres juridiques et politiques ayant tenté d’éliminer […]

On June 16, 2009, Saskatoon-Wanuskawin Conservative Party MP Maurice Vellacott introduced Bill C-422 to the House of Commons. This Bill is the latest incarnation of a series of Bills, Motions and other legal and political maneouvrings that have attempted to eliminate the concepts of custody and access from the federal Divorce Act in favour of a presumption in favour of equal parenting.

Mr. Vellacott’s Bill may appear laudable to the general public, especially on a first read — after all, who does not like the notion of children spending time with both parents?

However, on closer examination, it becomes clear that Bill C-422 at best ignores and at worst denies many of the realities of families in this country. For this reason, the National Association of Women and the Law and many other women’s equality-seeking organizations oppose Bill C-422 just as we have opposed similar Bills and Motions in the past.

Bill C-422 purports to do four things:

  • to clarify that Parliament recognizes that society has an interest in ensuring that children do not lose either parent unnecessarily, and to move away from the model of “custody” to the model of “parenting time”
  • to define “best interests of the child” as served by maximal ongoing involvement by both parents with the child, to be implemented in the Divorce Act, as the rebuttable presumption of equal parenting as the starting point for judicial deliberations
  • to clarify relocation determinations as recognizing the right of the child to continuity of relationships with both parents and placing the onus on the parent moving to justify a change to a parenting time agreement
  • to require the systematic collection of consistent court statistics.[2]

The analysis and recommendations that follow focus on the first two of these stated objectives.


Bill C-422 did not appear from nowhere when it was introduced by Mr. Vellacott earlier this year. Since 1997, there has been a veritable flurry of consultations, special committees, government and private members’ bills and public discourse, often led or heavily influenced by an increasingly powerful “fathers’ rights” lobby.

The Fathers’ Rights Lobby

This special interests constituency became extremely active in 1997, in response to the introduction of the Federal Child Support Guidelines in 1997. These guidelines significantly changed the child support regime in Canada. Many fathers, who are most often the parent paying support and who faced increased child support obligations as a result of the guidelines, were deeply resentful.

They quickly seized on one of the exceptions: the guidelines allowed for a very different calculation of the amount of support to be paid if the children were spending at least 40 per cent of their time with each parent.

Using this “40% rule”, the fathers’ rights lobbyists began to call for a presumption of joint custody or shared parenting. They mounted an emotional media campaign and argued that family courts discriminated against fathers by systematically granting custody to mothers. They legitimated their claim by representing themselves as the objects of sexual discrimination, in a legal system that they claimed held biases in favour of women. Using a “personal troubles discourse,”[3] they successfully positioned themselves as victims. They also organized a vigorous and strong-armed lobby on both national and provincial levels, as well as a network of local grassroots groups.

They received considerable support in the Senate, where a number of senators threatened to block approval of the child support guidelines unless there was an immediate examination of the issues of custody and access.

In order to ensure passage of the child support guidelines, then Minister of Justice Alan Rock established the Special Joint Committee on Child Custody and Access, which included representatives from both the House of Commons and the Senate. This committee held hearings about custody and access across the country. Many of the hearings featured open hostility to representatives of women’s organizations. Violence against women and child sexual abuse were routinely dismissed or ignored as critical issues.

The Committee’s 1998 report, entitled For the Sake of the Children, recommended a presumption in favour of shared parenting and criteria to define the “best interests of the child” test, which ignored the issue of violence within the family and focussed on extensive contact between the child and both parents. It envisioned highly punitive consequences for custodial parents who failed to facilitate access time by the non-custodial parent.

In March 2001, the Federal/Provincial/Territorial (F/T/P) Family Law Committee, in collaboration with the Department of Justice undertook a further national consultation about custody and access.

Past Law Reform:

In November 2002, then Justice Minister Martin Cauchon introduced Bill C-22, which contained significant amendments to the custody and access provisions of the Divorce Act.

It offered a number of promising innovations, including criteria to better determine what is in the child’s best interests; recognition of the relevance of family violence to the security and well-being of children and the elimination of the maximum contact/friendly parent rule, while not introducing a presumption of shared parenting or mandatory mediation, despite considerable pressure from some special interest groups to do so.

Bill C-22 died on the order paper when Parliament dissolved for a federak election and was not re-introduced by the new government.

A year ago, in June 2008, Maurice Vellacott introduced Motion M-483, in which he suggested that the government should propose amendments to the Divorce Act that would ensure “that children benefit from equal parenting from both their mother and their father, after separation or divorce.”

The government did not introduce such a bill, so Mr. Vellacott presented Bill C-422 this spring as a Private Member’s Bill. Private Member’s Bills do not generally have a high level of success, but this Bill is different. It has been endorsed by Rob Nicholson (Niagara, Ontario), the federal Minister of Justice. As well, Liberal MP, Raymonde Folco (Laval les Iles, Quebec) has expressed her support for the Bill. There is likely other Liberal party support for the Bill, as there has been in the past.

While Michael Ignatieff has not commented publicly on Bill C-422; in his book, The Rights Revolution, he wrote, in reference to groups supporting shared parenting: “These are sensible and overdue suggestions, and the fact they are being made shows that men and women are struggling to correct the rights revolution so that equality works for everyone.”

The Women’s Equality Perspective:

Equality is the law of Canada. The Canadian government has committed itself, domestically and internationally, to evaluating the impact of its laws and policies on women, by doing a gender-based analysis. Indeed, in May 1995, the Federal, Provincial and Territorial Ministers Responsible for the Status of Women agreed “on the importance of having gender-based analysis undertaken as an integral part of the policy process of government”. A few months later, Status of Women Canada published a paper in which it stated: “the federal government will, where appropriate, ensure that critical issues and policy options take gender into account”.[4] More specifically, this document states:

A gender-based approach ensures that the development, analysis and implementation of legislation and policies are undertaken with an appreciation for gender differences. This includes an understanding of the nature of relationships between men and women, and the different social realities, life expectations and economic circumstances facing women and men. It also acknowledges that some women may be disadvantaged even further because of their race, colour, sexual orientation, socio-economic position, region, ability level or age. A gender-based analysis respects and appreciates diversity.[5]

Internationally, Canada participated in the development of the 1995 Commonwealth Plan of Action on Gender Development that called for a gender-based management system. It also endorsed the Beijing Platform for Action (“PFA”) that calls on governments to “seek to ensure that before policy decisions are taken, an analysis of their impact on women and men, respectively, is carried out”. More specifically, the Beijing PFA calls on governments to “review policies and programmes from a gender perspective ”and to “promote a gender perspective in all legislation and policies”.[6] Canada has also endorsed “Further actions and initiatives to implement the Beijing Declaration and the Platform for Action,” which was adopted by the U.N. Special Assembly on June 10, 2000.

Without a comprehensive gender equality analysis and strategy, any legislation on custody and access will promote women’s continued inequality. It will not enable women to act in their own best interests or in the best interests of their children in matters of custody and access; interests that are inextricably linked.

In fact, as long as women remain the primary caregivers of children, women’s equality is in the best interests of children, and law reform can and must simultaneously take into account and promote both the best interests of children and the equality interests of women.

The Divorce Act:

The current Divorce Act last saw significant reform in 1986. The provisions dealing with custody and access are flawed and long overdue for revision. They present significant challenges and barriers to women with children, especially but not only those who are leaving abusive situations, including:

  1. the absence of any spelled-out criteria in applying the best interests of the child test;
  2. the maximum contact provision, often referred to as the “friendly parent rule,” contained in Section 16;
  3. the absence of any provisions specifically dealing with violence against women and children
  4. the ban on any consideration of past conduct, unless it can be proven to be directly relevant to the best interests of the children

The Reality of Mothers, Fathers, Children and Families in Canada:

Much is made by those who favour equal parenting regimes of the changing role of fathers in Canadian families and of stay at home dads who spend at least as much time with the children as do the mums. Those of us who work for women’s equality know such men and hope for continued and meaningful movement towards increased equality for family and home responsibilities between the sexes.

However, law reform must reflect and acknowledge reality and not individual exceptions or hopes for future change. Family law reform must take account of the fact that women continue to hold most of the responsibility for child rearing and general household management and tasks in most Canadian families, both before and after separation. It must promote women’s equality within the family and in society at large.

“A woman with children is always a mother, whether in the work force or at home with her children. The presence of children affects women’s lives differently from the way it affects most men, in terms of both her life choices and her life chances.”[7]

In the vast majority of cases, women continue to be the primary caregivers for children and do most of the housework. According to data gathered in the 2005 General Social Survey, women spend 4.3 hours per day compared to men’s 2.5 on unpaid housework and child care.[8] This at a time when more and more women, especially those with young children are employed outside the home: by 2004, 65% of women with children under the age of 3 were working, a figure which is more than double the employment rate for women in this category just 30 years before.[9]

Women miss more time from work because of family responsibilities: in an average week in 2004, 5% of women and only 2% of men missed work time due to family responsibilities. Overall that year, women missed 10 days of work and men just 1.5 to take care of family responsibilities.[10]

The inequality and disadvantaging of women in the labour market (women continue to earn just 73 cents for every dollar earned by men), in tandem with the heavy load of unpaid housework and caring for children and other family members, places women in a situation of social and economic inequality compared with their husbands, and increases their dependency.

The economic dependency of women in turn exacerbates their vulnerability to the power and control that may be exercised by a spouse after divorce, and their vulnerability to the volatility and violence exhibited by former spouses.

Women’s economic vulnerability only increases after separation. Women who are single parents of children under 18 years of age live below the poverty line at a rate more than double that for single parent fathers: 47% compared to 20%.[11]

Before considering Bill C-422, it is important to look at the reality of custody and access determinations under existing legislation. In 44% of custody cases that go to court, the outcome is an order for joint custody, which is more than double the number from the mid1990s and four times the figure when compared to the late 1980s. The rate at which women are awarded sole custody in cases that go to court has fallen from more than 70% to just 44% from the late 1980s to 2003.[12]

In other words, even without legislation spelling out a mandatory shared parenting regime, courts are making such determinations in nearly half the cases that come before them.

Violence Against Women Within the Family:[13]

Violence against women and children within the family remains a deeply entrenched reality of Canadian life even as its pervasiveness continues to be denied in almost all recent law reform efforts in this country.

According to a 2000 Statistics Canada report women were 5 times more likely than men to have been injured during an assault and to require medical attention, 5 times more likely to fear for their lives, 5 times more likely to have been choked and 3 times more likely to require time off from work because of partner-perpetrated violence or abuse.

Even a cursory glance at the findings of this report indicates that the violence experienced by women and men is neither similar nor equivalent. Further, women are more likely to be victims of stalking and sexual assault, and to experience substantial psychological impacts from whatever forms of violence they experience.[14]

Gendered differences are clearly apparent in cases of homicide. The 2007 General Social Survey reported that perpetrators of spousal homicide or attempted homicide were overwhelmingly male (82% compared with18% who were female).

Recent efforts to claim that violence within families is gender-neutral, bi-directional, mutual, or occurring at similar levels for women and men does not reflect the substantive research done in this area and is misleading.

This move to gender-neutral or bi-directional language reflects an intense political struggle to change the understanding of violence against intimate partners. It has serious practical implications because it promotes certain responses to violence and abuse and precludes others. It affects research, policy, legislation and public understanding of violence.

Violence Against Women After Separation:

Violence experienced by women in their intimate relationships does not end the day the relationship ends. There is an ongoing legacy that can last for many years. The violence takes on new forms such as stalking, criminal harassment and legal bullying as the abuser attempts to maintain his power and control over his former partner; ideally, to have her return to him.

Custody and access is the most common arena in which this post-separation abuse plays itself out, with children the weapon in the hands of the abuser.

Most family law legislation in Canada, including the Divorce Act, does not address the issue of violence against women adequately. Too often, the legislation itself and/or the court’s interpretation of it continue to perpetuate myths and stereotypes when making custody and access decisions that require ongoing and intense contact and even collaboration between a woman and her abuser.

Family law legislation needs to offer protections to women and their children by:

  • eliminating joint custody arrangements in cases of violence against women
  • requiring that violence and abuse against the mother be an important factor in the best interests of the child test
  • eliminating maximum contact provisions that do not take into account the safety of women
  • supporting access regimes that protect women from ongoing, unsupervised contact with their abuser at exchanges of the children
  • implementing measures to prevent abusers from using the family law and the family court process to continue to harass and abuse their former partner

Unfortunately, Bill C-422 does just the opposite.

Bill C-422 Analysis:

Note: This analysis focuses on only those aspects of Bill C-422 that relate to custody and access and should not be read as a complete analysis of the entire Bill.

What the Bill says:

  1. The Bill repeals all use of the language of custody and access and replaces it with such terms and words as parenting, parenting time, equal parenting responsibility and parenting orders.
  2. It sets out as one of its principles the right of children to know and be cared for by both parents.
  3. It establishes a presumption in favour of equal parenting:

    “ . . . in making a parenting order, . . . the court shall
    (a) apply the presumption that allocating parenting time equally between the spouses is in the best interests of a child of the marriage; and
    (b) apply the presumption that equal parenting responsibility is in the best interests of a child of the marriage.”

  4. The presumption can be rebutted if “it is established that the best interests of the child would be substantially enhanced by allocating parenting time or parental responsibility other than equally.”
  5. However, even if the presumption is rebutted, the court is mandated to “nevertheless give effect to the principle that a child of the marriage should have the maximum practicable contact with each spouse that is compatible with the best interests of the child.”
  6. The Bill sets out the considerations to be taken into account when determining the best interests of the child by providing a list of “primary” considerations followed by a list of “additional” considerations.
  7. The “primary” list includes, among other factors, “the benefit to the child of having a meaningful relationship and as much contact as is practicable with each of his or her parent” as well as the willingness of each spouse to encourage and support the child’s relationship with the other parent and the “protection of the child from physical and psychological harm through abuse, neglect or alienation of parental affection.”
  8. The “additional” list includes, among other factors, “family violence committed in the presence of the child.”
  9. In the event a court makes a decision that does not provide for equal parenting time or responsibility, it is required to provide detailed reasons for its decision.


  1. “Equal parenting responsibility” includes joint responsibility for long-term decision-making and responsibility for daily care during allocated parenting time, but does not include major decisions made by one parent during an emergency situation.
  2. “Parenting time” means, with respect to a particular spouse and child, the days and times that the spouse is given primary care and responsibility for the daily needs of the child.

What this means for women and children:

  1. Legal presumptions in family law are not appropriate. Although the concept of general rules can seem appealing on first glance, in application, they don’t work and they are not fair. The best interests of children are significantly dependent on the unique circumstances of each child and her or his family. Appropriate decisions about custody and access can only be made by a careful examination of the facts in each individual case.

    Furthermore, by 2009, we have had the opportunity to see how poorly presumptions in favour of shared parenting have worked in other jurisdictions. England, Australia and some American states have implemented such regimes, and the reports are not positive. Judges, lawyers, women’s advocates and families report that litigation has increased, with families returning to court again and again because of confusion over the language of parental responsibility, parental conflict has increased and women have traded their economic rights to ensure appropriate custody outcomes.

  2. Elimination of the terms custody and access is not appropriate. This would fundamentally change the way in which we think about parenting after divorce and would introduce considerable confusion as people and courts struggle to understand the vague concepts of equal parenting responsibility and parenting time. Confusion leads to increased litigation, which is never in the best interests of children.
  3. The creation of a two-tiered set of considerations to be applied to the best interests of the child test will not, in fact, ensure the best interests of children. It is notable that the factors listed as the primary considerations – the benefits to the child of having a meaningful relationship with both parents and other relatives, the willingness of each parent to facilitate the relationship of the child with the other and the protection of the child from possible alienation of parental affection – are all forward-looking.

    Nowhere in this list of primary considerations is an examination of past parenting or of the status quo for the child. It is well established that maintaining a familiar regime is extremely important for children. It is also well established that one of the best indicators of future behaviour is past behaviour – in other words, it is more useful to look at the role each parent has played in the past than to look at the parent’s promises about what he intends to do in the future when determining the abilities of each parent to parenting effectively.

    It is not in a child’s best interest to force parents to share parental responsibilities when they have not done so during the marriage. Continuity of care, primary attachment and stability are of the greatest importance for a child’s well-being after a separation or divorce. It is in the children’s best interest that separation or divorce agreements on “parenting” reflect the actual patterns that existed when the family was intact so that their lives will not be overly disrupted by their parent’s separation, and they will not be constantly disappointed in their expectations.

  4. Despite Mr. Vellacott’s comments that his Bill would not impose a presumption in favour of equal parenting in cases of family violence, the Bill offers no such protection. One of the “additional” considerations to be applied to the best interests of the child test is “family violence committed in the presence of the child.” This statement is highly problematic for at least three reasons.

    First, placing it in the secondary list provides an easy out for any judge who does not want to include a consideration of violence in deciding on appropriate “parenting” arrangements.

    Second, the lack of any definition of the term “family violence” ensures it will be poorly understood and ineffectively used. In particular, the absence of any gendered analysis of what violence within the family looks like is a serious flaw and will endanger the safety of women and their children.

    Third, the scope of this provision is so narrow as to be almost useless. Children do not have to be “present” to be significantly and negatively affected by violence perpetrated by their fathers against their mothers. Child protection legislation and some provincial custody and access legislation reflects an understanding that it is exposure to violence and abuse that must be taken into account. This includes being present, but it also includes living in a violent and abusive environment.

    Children who live in homes where their fathers abuse their mothers often feel abused themselves. Studies show that these children are at risk of experiencing elevated levels of stress, anxiety and low self-esteem. Their schoolwork and relationships with other children may suffer. Some children may become overly compliant while others act out or become aggressive. Studies also show that if these children’s mothers are safe from further abuse and if they are given the support and resources they need to consistently parent their children, the negative effects of being exposed to abuse are lessened.[15]

    Children’s exposure to violence and its impact must be taken into account in determining who will get custody and access after separation or divorce. Unfortunately, many judges, lawyers and other professionals tend to underestimate the impact of woman abuse on children. For women who are leaving abusive relationships, the extensive contact which collaborative shared parenting requires can be dangerous and life threatening. Many abusive men hold their children as “hostages” in their attempts to get back at their ex-partners for having left the relationship. What shared parenting does is give men more power and control over their children and their children’s mother without requiring them to contribute to their children’s support or upbringing. This is why mandatory shared parenting and the principle of ensuring “maximum contact” between the children and both their parents are very problematic for women and for children.

  5. The Bill would permit the presumption to be rebutted if it can be “established that the best interests of the child would be substantially enhanced” by a different arrangement. However, it provides no factors to assist in establishing this rebuttal and, coupled with the entirely inadequate approach to determining the best interests of the child and the utterly inappropriate understanding of violence within the family set out in the Bill, creates a very problematic vacuum in the legislation. And, the legislation makes it clear that, even if the presumption is able to be rebutted, the court must still “give effect to the principle that a child of the marriage should have the maximum practicable contact with each spouse.”


Bill C-422 is cleverly constructed. Its passing reference to family violence, its delineation of considerations to be made in applying the best interests of the child test, its establishment of children’s rights in its opening principles all appear, at least superficially, to address concerns raised by past critics of similar bills.

Appearing as it does at a time of increasing political conservatism and even fundamentalism, at a time when allegations of parental alienation against mothers are at an all-time high in family court and when fewer and fewer women in family court have legal representation, is very troubling, the Bill offers an approach to dealing with post-separation parenting conflict that can appear attractive to politicians, the media, judges, lawyers and the public.

Indeed, even within the progressive media, there is considerable support for this approach to post-separation parenting.[16]

In principle, the concept that both parents have ongoing responsibilities towards their children is unquestionably a good one. Many women struggle on a daily basis to convince their spouses that they do in fact have parenting responsibilities with respect to their children, both during the marriage and after separation or divorce. Unfortunately, as described earlier in this paper, it is still women who do the majority of housework, provide most of the day to day care for the children, who arrange their work schedules to accommodate their children’s needs and who take time off from work to care for sick children.

In fact, post-separation, many women must also ensure that their children have what they need in the way of clothing, books, toys and such when they are in the care of their father.

Most mothers would welcome increased parental involvement from fathers after a divorce, on the condition that it does not threaten their children’s well-being or security.

The National Association of Women and the Law and other women’s equality-seeking organizations support amendments to the Divorce Act that recognize and respond to the diversities and realities of families in this country, including the reality of violence against women and children within the family, as described above. In particular, we support amendments that:

  • maintain the language of custody and access
  • eliminate the maximum contact provisions contained in section 16
  • set out meaningful criteria for the best interests of the child test, including mandatory consideration of:
    • violence and abuse within the family (see Appendix One for the best interests of the child test that appears in Ontario’s Children’s Law Reform Act for a model)
    • the safety and well-being of the child and the child’s mother
    • the practical realities of the child’s life, including primary care, whether both parents have a relationship with the child, and whether there is a climate of coercion, violence, or fear
    • whether a parent has demonstrated responsible parenting in the past
    • maintaining continuity and stability in the child’s care
    • the quality of the relationship the child has with a parent and the effects of maintaining that relationship
    • the quality of the relationship between the parents, taking into account that conflict between parents diminishes the benefits of contact to children
    • the diverse realities and parenting practices of families in Canada, and the child’s cultural and racial heritage
    • the child’s views where it can be clearly ascertained that the child has not been manipulated, threatened, or otherwise coerced

It is also imperative that the federal government address the right of women to high-quality legal representation regardless of their economic status by providing adequate levels of funding to provinces and territories for family law legal aid. Without adequate legal representation in family court, even positive law reform as we are suggesting in this paper will have a minimal impact on women and children.

Amending the Divorce Act and improving access to legal aid would help to ensure that when women and children leave abusive, violent situations they are not condemned to continue to live out that abuse and violence through an “equal parenting” regime that places their safety and well-being in jeopardy on a regular basis.

Such amendments would in no way interfere with joint custody with equal parenting time in families where both parents have been actively involved with the children pre-separation and where both parents are committed to making the best interests of their children a priority.

Women and children deserve custody laws that respect their right to live free from violence and the threat of violence. Bill C-422 does not offer this and needs to be defeated.



Best interests of the child test:

24(1) The merits of an application under this Part in respect of custody of or access to a child shall be determined on the basis of the best interests of the child, in accordance with subsections (2), (3) and (4).

(2) The court shall consider all the child’s needs and circumstances, including,

(a) the love, affection and emotional ties between the child and,

(i) each person entitled to or claiming custody of or access to the child,

(ii) other members of the child’s family who reside with the child; and

(iii) persons involved in the child’s care and upbringing;

(b) the child’s views and preferences if they can be reasonably ascertained;

(c) the length of time the child has lived in a stable home environment;

(d) the ability and willingness of each person applying for custody of the child to provide the child with guidance and education, the necessaries of life and any special needs of the child;

(e) any plans proposed for the child’s care and upbringing;

(f) the permanence and stability of the family unit with which it is proposed that the child will live;

(g) the ability of each person applying for custody of or access to the child to act as a parent; and

(h) the relationship by blood or through an adoption order between the child and each person who is a party to the application.

(3) A person’s past conduct shall be considered only

(a) in accordance with subsection (4); or

(b) if the court is satisfied that the conduct is otherwise relevant to the person’s ability to act as a parent.

(4) In assessing a person’s ability to act as a parent, the court shall consider whether the person has at any time committed violence or abuse against:

(a) his or her spouse

(b) a parent of the child to whom the application relates

(c) a member of the person’s household, or

(d) any child.

(5) For the purposes of subsection (4), anything done in self-defence or to protect another person shall not be considered violence or abuse.

[1] This analysis draws heavily on research conducted by the Ontario Women’s Network on Custody and Access for its Brief to the Federal Provincial Territorial Family Law Committee on Custody and Access, June 2001, which was co-authored by Andree Cote, Pamela Cross, Carole Curtis and Eileen Morrow

[2] Backgrounder for Equal Parenting Private Member’s Bill C-422, Maurice Vellacott, June 2009

[3] C. Bertoia, J. Drakich, “The Fathers’ Rights Movement: Contradictions in Rhetoric and Practice” (1993) Journal of Family Issues 592

[4] Status of Women Canada 1995, Setting the Stage for the Next Century: The Federal Plan for Gender Equality, Ottawa SWC para 35

[5] Ibid para 23

[6] United Nations, Report of the Fourth World Conference on Women, Beijing, Chine 4 – 15 September 1995. Beijing Platform for Action para 204

[7] Christa Freiler, Felicite Stairs and Brigitte Kitchen with Judy Cerny 2001 Mothers as Earners, Mothers as Carers: Responsibility for Children, Social Policy and the Tax System SWC p 5

[8] The Daily, Wednesday July 19, 2006

[9] Women in Canada: A Gender Based Statistical Report 2006 Status of Women Canada p 105

[10] Ibid. p 109

[11] Poverty Profile 2002- 2003 2006 National Council of Welfare, Minister of Public Works and Government Services p 12

[12] Women in Canada 2006 p 40

[13] Adapted from Transforming our Communities: A Report from the Domestic Violence Advisory Council, Ontario Women’s Directorate 2009, at pp. 21 – 24

[14] Holly Johnson, Measuring Violence Against Women Statistical Trends, 2006 Statistics Canada p. 7

[15] See, generally, the work of child psychologist Peter Jaffe.

[16] See for an ongoing discussion about Bill C-422

Le 16 juin 2009, le député conservateur de Saskatoon-Wanuskawin, Maurice Vellacott, a déposé le projet de loi C-422 à la Chambre des communes. Ce projet de loi est la dernière mouture d’une série de projets de loi, motions et autres manoeuvres juridiques et politiques ayant tenté d’éliminer de la Loi sur le divorce fédérale les concepts de garde d’enfants et de droits de visite en faveur d’une présomption de partage égal du rôle parental.1

À première vue, le grand public ne peut qu’être favorable au projet de loi de M. Vellacott. Comment s’opposer après tout à la notion d’enfants passant du temps avec leurs deux parents?

Toutefois, en y regardant de plus près, il apparaît évident que le projet de loi C-422 au mieux ignore et au pire nie bon nombre de situations vécues par les familles du pays. Pour cette raison, l’Association nationale Femmes et Droit s’oppose, comme beaucoup d’autres organisations de femmes revendiquant l’égalité, au projet de loi C-422, tout comme nous avons par le passé contesté d’autres projets de loi et motions similaires.

Le projet de loi C-422 prétend faire quatre choses:

  • préciser que le Parlement reconnaît l’intérêt pour la société des’assurer que les enfants ne perdent pas, sans raison valable, un de leurs parents, et remplacer la notion de « garde d’enfants » par celle de « temps parental »
  • définir les « intérêts de l’enfant » comme mieux servis par un engagement maximal continu des deux parents auprès de lui, engagement instauré dans la Loi sur le divorce par une présomption réfutable de partage égal du rôle parental, comme point de départ de l’examen judiciaire
  • préciser les décisions relatives au déménagement pour qu’elles reconnaissent le droit de l’enfant à une relation continue avec les deux parents et imposent au père ou à la mère qui déménage de justifier une modification de l’entente de partage du temps parental
  • prévoir la collecte systématique de statistiques judiciaires.2

L’analyse et les recommandations qui suivent portent sur les deux premiers des objectifs ainsi affirmés.

Contexte :

Le projet de loi C-422 n’est pas tombé du ciel lorsque M. Vellacott l’a
présenté plus tôt cette année. Depuis 1997, des consultations, comités
spéciaux, projets de loi gouvernementaux et privés et déclarations
publiques se sont succédés en rafale, souvent orchestrés ou largement
influencés par un lobby des « droits des pères » de plus en plus puissant.

Le lobby des droits des pères :

Ces organisations partisanes sont devenues extrêmement actives en
1997, en réaction à l’introduction par l’administration fédérale des Lignes
directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. Ces lignes
directrices ont profondément modifié le régime de pensions alimentaires
pour enfants au Canada. Beaucoup de pères, qui sont le plus souvent le
parent payant une pension alimentaire et qui ont vu leurs obligations
alimentaires augmenter en raison des lignes directrices, ont ouvertement
manifesté leur rancoeur.

Ils se sont rapidement saisis d’une des exceptions à la législation: les
lignes directrices permettaient un calcul très différent du montant de
pension alimentaire si l’enfant passait au moins 40 pour cent de son
temps avec chaque parent.

Misant sur cette « règle des 40 % », les partisans des droits des pères ont
commencé à réclamer l’adoption d’une présomption de garde conjointe,
ou partage du rôle parental. Ils ont mis sur pied une campagne média
jouant sur les émotions et allégué que les tribunaux de la famille
discriminaient les pères en octroyant systématiquement la garde aux
mères. Ils ont légitimé leur revendication en se présentant eux-mêmes
comme victimes de discrimination sexuelle, dans un système judiciaire
qui, à les croire, était pétri de préjugés favorables à l’égard des femmes.
En utilisant un « discours de complainte personnelle »,3 ils ont réussi à se
poser en victimes. Ils ont également organisé une campagne de pression
vigoureuse et menaçante, tant au palier provincial que national, et un
réseau de groupes régionaux.

Ils ont bénéficié d’appuis importants au Sénat, où un certain nombre de
sénatrices et de sénateurs ont menacé de bloquer l’adoption des lignes
directrices sur les pensions alimentaires si l’on ne procédait pas
immédiatement à un examen des questions de garde et de droit de visite.
Pour assurer l’adoption des lignes directrices sur les pensions
alimentaires, Alan Rock, alors ministre de la Justice, a mis sur pied le
Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite composé de
membres de la Chambre des communes et du Sénat. Ce comité a tenu
dans tout le pays des audiences sur la garde et le droit de visite. Les
représentantes d’organisations de femmes qui y ont témoigné ont fait face
à une hostilité manifeste durant plusieurs de ces audiences. La violence
envers les femmes et les agressions sexuelles d’enfants ont été
systématiquement minimisées, sans jamais être reconnues comme des
éléments cruciaux.

Le rapport intitulé Pour l’amour des enfants, publié par le Comité mixte en
1998, a recommandé l’adoption d’une présomption en faveur du partage
des responsabilités parentales et celle d’une liste de critères pour définir
« l’intérêt de l’enfant ». Mais on y a fait fi du problème de la violence dans
la famille, en mettant plutôt l’accent sur un maximum de contact entre
l’enfant et les deux parents. Le rapport proposait des punitions
extrêmement sévères pour les parents gardiens qui ne faciliteraient pas le
temps d’accès des parents non gardiens.

En mars 2001, le Comité fédéral-provincial-territorial sur le droit de la
famille a entrepris, en collaboration avec le ministère de la Justice, une
nouvelle consultation nationale au sujet de la garde et du droit de visite.

Réformes législatives précédentes :

En novembre 2002, le ministre de la Justice d’alors, Martin Cauchon, a
déposé le projet de loi C-22, qui modifiait de manière significative les
dispositions de garde et de droit de visite de la Loi sur le divorce.
Ce projet de loi offrait des innovations prometteuses, notamment des
critères servant à mieux déterminer « l’intérêt de l’enfant », la
reconnaissance de la pertinence de la violence familiale pour la sécurité et
le bien-être de l’enfant et l’élimination de la règle du contact maximum (ou
principe du maximum de coopération), tout en n’introduisant pas de
présomption de partage de responsabilité parentale ou de médiation
obligatoire malgré des pressions considérables en ce sens de la part de
certains groupes d’intérêts spéciaux.

Le projet de loi C-22 est mort au feuilleton lors de la dissolution du
Parlement à l’occasion d’une élection fédérale et il n’a pas été déposé de
nouveau par le gouvernement élu.

L’année dernière, en juin 2008, le député Maurice Vellacott a déposé la
motion M-483, dans laquelle il suggérait au gouvernement de modifier la
Loi sur le divorce pour s’assurer « que les enfants jouissent de l’égalité
des responsabilités parentales de la mère et du père après une séparation
ou un divorce.

Le gouvernement n’a pas présenté de projet de loi en ce sens. M.
Vellacott a donc lui-même déposé le projet de loi C-422 au printemps
2009, au titre de projet de loi d’initiative parlementaire. Même si ce type de
projet obtient généralement peu de succès, celui-ci est différent. Il a reçu
l’appui de Rob Nicholson, député conservateur de Niagara (Ontario) et
ministre fédéral de la Justice. Et Raymonde Folco, députée libérale de
Laval les Îles (Québec) a également manifesté son soutien. Comme cela
s’est produit par le passé, le projet devrait rallier d’autres appuis au sein
des Libéraux.

Même si Michael Ignatieff n’a pas commenté publiquement le projet de loi
C-422, il a écrit dans un livre intitulé La révolution des droits, en référence
aux groupes favorables au partage des responsabilités parentales, « que
ce sont là des propositions sensées qui se font attendre depuis longtemps
et que le fait qu’elles soient formulées montre que les hommes et les
femmes s’efforcent de corriger la révolution des droits de manière que
l’égalité fonctionne pour tout le monde.

La perspective de l’égalité des femmes:

L’égalité fait loi au Canada. Le gouvernement canadien s’est engagé, tant
au pays qu’à l’étranger, à évaluer l’impact de ses politiques et de ses lois
sur les femmes au moyen d’une analyse comparative selon le sexe. En
mai 1995, les ministres fédérale-provinciales-territoriales de la condition
féminine ont convenu de « l’importance d’entreprendre une analyse
sexospécifique à titre d’élément intégral du processus des politiques
gouvernementales ». Quelques mois plus tard, Condition féminine
Canada publiait À l’aube du XXIe siècle : Plan fédéral pour l’égalité entre
les sexes, qui stipule que : « le gouvernement fédéral veillera, quand il y a
lieu, à ce que les différences entre les sexes soient prises en
considération dans les grands enjeux et les possibilités d’action.4

On y lit en particulier:

Une démarche fondée sur les différences entre les sexes assure
que, dans l’élaboration, l’analyse et l’application des politiques, on
tienne compte de la différence entre les sexes, soit de la nature des
relations entre les hommes et les femmes, ainsi que des réalités
sociales, de leurs attentes et des circonstances financières
différentes des femmes et des hommes. On reconnaît aussi que
certaines femmes peuvent être encore plus désavantagées que
d’autres en raison de leur race, leur couleur, leur orientation
sexuelle, leur situation socio-économique, leur origine régionale,
leur capacité ou leur âge. Une analyse comparative entre les sexes
respecte la diversité et en tient compte.5

À l’échelle internationale, le Canada a participé à l’élaboration, en 1995,
du Plan d’action du Commonwealth sur les sexes et le développement,
qui préconise un système de gestion qui tienne compte de la
sexospécificité. Il a aussi endossé le Programme d’action de Beijing
(PAB), où l’on demande aux gouvernements de « s’assurer, avant
d’arrêter une politique, que l’on a évalué ses incidences sur les femmes et
les hommes ».6 En particulier, le PAB demande aux gouvernements de
procéder à une « analyse des politiques et des programmes tenant
compte des différences entre les sexes » et de « promouvoir une
perspective qui tienne compte des différences entre les sexes dans
l’ensemble des lois et des politiques adoptées».

Enfin, le Canada a endossé le document Further actions and initiatives to
implement the Beijing Declaration and the Platform for Action, qui a été adopté
par l’Assemblée générale spéciale des Nations Unies le 10 juin 2000.
En l’absence d’une analyse et d’une stratégie globales, toutes les
législations adoptées en matière de garde et de droit de visite
contribueront à reconduire l’inégalité des femmes. Elles ne les habiliteront
pas à prendre des décisions relatives à la garde et au droit de visite qui
soient dans leur intérêt ou dans l’intérêt supérieur de leurs enfants, deux
intérêts inextricablement liés.

De fait, tant qu’elles demeurent le principal pourvoyeur de soins aux
enfants, l’égalité des femmes est dans l’intérêt des enfants et toute
réforme du droit peut et doit simultanément prendre en compte et favoriser
tant les intérêts à l’égalité des enfants que ceux des femmes.

La Loi sur le divorce :

La Loi sur le divorce a subi sa dernière réforme en profondeur en 1986.
Les dispositions qui régissent la garde et le droit de visite sont désuètes et
auraient dû être révisées depuis longtemps. Ces dispositions posent des
défis et des obstacles importants aux femmes ayant des enfants,
particulièrement, mais pas seulement, pour celles qui quittent des
situations de violence. Ces problèmes sont notamment:

  1. l’absence de tout critère explicite dans l’application du test de
    l’intérêt de l’enfant;
  2. la disposition du maximum de contact, souvent appelée « règle
    du parent coopératif », inscrite à l’article 16;
  3. l’absence de toute disposition traitant spécifiquement de la violence
    envers les femmes et les enfants;
  4. l’interdiction absolue de considérer la conduite antérieure d’une
    personne, sauf l’on peut prouver qu’il existe un lien direct entre
    cette conduite et l’intérêt des enfants.

La réalité des mères, des pères et des enfants au Canada :

Les partisans des régimes de partage égal du rôle parental font grand cas
de l’évolution du rôle des pères dans les familles canadiennes et des
papas à la maison qui passent au moins autant de temps avec les enfants
que les mamans. Celles d’entre nous qui travaillent à la réalisation de
l’égalité des femmes connaissent de tels hommes et espèrent un
mouvement continu et significatif envers une plus grande égalité en
matière de responsabilités familiales et domestiques entre les femmes et
les hommes.

Toutefois, toute réforme du droit doit refléter et reconnaître la réalité plutôt
que quelques exceptions individuelles ou espoirs d’éventuels
changements. La réforme du droit de la famille doit prendre en compte
que, dans la majorité des familles canadiennes, les femmes continuent
d’être responsables de la majorité des soins aux enfants, de la gestion du
ménage et des tâches domestiques, avant comme après la séparation.
Toute réforme du droit doit d’abord favoriser l’égalité des femmes dans la
famille et dans l’ensemble de la société.

«Une femme qui a des enfants est toujours une mère, qu’elle soit au travail ou
au foyer avec ses enfants. La présence d’enfants façonne la vie des femmes
beaucoup plus qu’elle ne touche celle de la plupart des hommes, en ce qui
concerne à la fois leurs choix de vie et leurs chances dans la vie. »7

Dans la vaste majorité des cas, les femmes continuent à être les
principales responsables des soins aux enfants et accomplissent la
plupart des travaux ménagers. Selon l’Enquête sociale générale de 2005,
les femmes consacrent 4,3 heures par jour, contre 2,5 pour les hommes,
aux travaux ménagers et soins aux enfants non rémunérés.8 Elles le font
alors que de plus en plus de femmes, particulièrement celles qui ont des
jeunes enfants, occupent un emploi à l’extérieur de la maison: en 2004,
65 % des femmes ayant des enfants de moins de trois ans occupaient un
emploi, plus de deux fois le taux d’emploi des femmes de la même
catégorie il y a 30 ans.9

Les femmes s’absentent plus souvent du travail que les hommes en
raison de responsabilités familiales: au cours d’une semaine normale en
2004, 5 % des employées, comparativement à seulement 2 % des
hommes, se sont absentées pour cause de responsabilités familiales.
Dans l’ensemble, cette année-là, les employées ont perdu en moyenne 10
jours de travail pour remplir ce type d’engagements, comparativement à
1,5 jour pour les hommes.10

L’inégalité et les désavantages que continuent à vivre les femmes sur le
marché de l’emploi (les femmes ne gagnent toujours que 73 cents pour
chaque dollar gagné par les hommes), combinés à une lourde charge non
rémunérée de travail ménager et de soins prodigués aux enfants et autres
membres de la famille, place les femmes en situation d’inégalité sociale et
économique face à leurs conjoints, en plus d’accroître leur dépendance.
Cette dépendance économique des femmes exacerbe en retour leur
vulnérabilité au pouvoir et au contrôle que peuvent exercer un conjoint
après un divorce, de même que leur vulnérabilité aux comportements
instables et à la violence d’ex-partenaires.

Les femmes deviennent encore plus vulnérables sur le plan économique
après la séparation. Deux fois plus de mères seules que de pères seuls
d’enfants de moins de 18 ans vivent sous le seuil de pauvreté: 47 % de
femmes, comparativement à 22 % d’hommes.11

Avant de se pencher sur le projet de loi C-422, il est important d’examiner la
réalité des dispositions de garde et d’accès aux termes de la loi actuelle.
Présentement, 44 % des cas de garde d’enfants qui aboutissent devant les
tribunaux donnent lieu à une ordonnance de garde partagée; soit plus du double
du pourcentage enregistré au milieu des années 1990 et quatre fois plus qu’à la
fin des années 1980. La proportion de la garde exclusive accordée à la mère est
passée de plus de 70 % à la fin des années 1980 à 44 % en 2003.12

Autrement dit, même en l’absence d’une législation imposant d’emblée un
régime de partage égal du rôle parental, les tribunaux ordonnent ce type
de partage dans près de la moitié des cas qui leur sont soumis.

Violence envers les femmes dans la famille : 13

La violence envers les femmes et les enfants au sein de la famille est une
réalité bien ancrée dans la vie canadienne, même si son omniprésence
continue d’être passée sous silence dans la plupart des efforts de réforme
du droit dans ce pays.

Un rapport publié en 2000 par Statistique Canada révèle que les femmes étaient
5 fois plus susceptibles que les hommes d’avoir subi des blessures pendant une
agression et de devoir recourir à des soins médicaux, 5 fois plus susceptibles de
craindre pour leur vie, 5 fois plus susceptibles d’avoir été étranglées et 3 trois
fois plus susceptibles de devoir s’absenter du travail en raison de violence ou de
mauvais traitements infligés par un partenaire intime.

Même un coup d’oeil rapide à ces conclusions indique que la violence subie par
les femmes et par les hommes n’est ni semblable ni équivalente. De plus, les
femmes sont plus susceptibles d’êtres victimes de harcèlement criminel et
d’agression sexuelle, et de souffrir d’importantes répercussions psychologiques
de la violence qu’elles subissent, quelle qu’en soit la forme.14

Les différences sexospécifiques sont nettement évidentes dans les casd’homicides. L’Enquête sociale générale de 2007 indique que les auteurs d’homicides ou de
tentatives d’homicide contre leur partenaire intime étaient en très grande majorité
des hommes (82 % d’hommes, 18 % de femmes).

Les récentes tentatives de présenter la violence intrafamiliale comme neutre,
bidirectionnelle, mutuelle ou ciblant également les femmes et les hommes ne
correspondent pas aux recherches approfondies menées dans ce domaine, et
cela peut prêter à confusion. Ce mouvement en faveur d’un langage
bidirectionnel ou neutre témoigne d’une intense lutte politique pour modifier la
perception de la violence contre les partenaires intimes. Il entraîne de graves
conséquences dans la réalité en privilégiant certains types d’interventions à
l’égard de la violence et des mauvais traitements et en excluant d’autres. Le
langage utilisé a un effet sur la recherche, les politiques, les lois et la perception
publique de la violence.

Violence envers les femmes après la séparation:

La violence que vivent les femmes dans leurs relations intimes ne se termine pas
avec la relation. Elle peut parfois se poursuivre pendant des années. Elle prend
de nouvelles formes, telles le harcèlement criminel et l’intimidation juridique,
dans un effort de l’agresseur pour continuer à exercer son pouvoir et son
contrôle sur son ex-partenaire; idéalement, pour l’inciter à revenir avec lui.
La garde et le droit de visite sont l’arène où s’exprime le plus souvent cette
violence post-séparation, les enfants devenant des armes aux mains de

La majorité des lois sur le droit de la famille au Canada, y compris la Loi sur le
divorce, ne traitent pas adéquatement le problème de la violence envers les
femmes. Trop souvent, les lois elles-mêmes ou leur interprétation par les
tribunaux au moment des ordonnances de garde et d’accès perpétuent les
mythes et les stéréotypes en exigeant des contacts continus et intenses, et
même une collaboration, entre la femme et son agresseur.

Le droit de la famille doit offrir des protections aux femmes et aux enfants en:

  • excluant les arrangements de garde partagée dans les cas de violence
    envers les femmes
  • exigeant que la violence et les sévices commis envers la mère deviennent
    un facteur important dans le test de l’intérêt de l’enfant
  • éliminant les dispositions du maximum de contact qui ne tiennent pas
    compte de la sécurité des femmes
  • appuyant des régimes de droit de visite qui protègent les femmes de
    contacts continus et non supervisés avec l’agresseur lors des échanges
  • instaurant des mesures visant à empêcher les agresseurs d’utiliser le
    droit de la famille et ses tribunaux pour continuer à harceler et
    violenter leur ancienne partenaire.

Malheureusement, le projet de loi C-422 fait exactement le contraire.

Analyse du projet de loi C-422 :

Nota : Cette analyse ne porte que sur les aspects du projet de loi C-422
qui traitent de garde et de droit de visite. Elle ne doit pas être considérée
comme une analyse complète de l’ensemble du projet de loi.

Ce que dit le projet de loi:

1. Le projet de loi abroge tout recours aux notions de garde et droits de
visite pour les remplacer par des expressions telles que rôle parental,
temps parental, responsabilité parentale et ordonnances parentales.

2. Il établit comme un de ses principes le droit des enfants de connaître
leurs deux parents et de recevoir des soins de chacun d’eux.

3. Il établit une présomption en faveur du partage égal du rôle parental:
« . . . lorsqu’il rend une ordonnance parentale, . . . le tribunal

(a) applique la présomption selon laquelle le partage égal du temps
parental entre les époux est dans l’intérêt de l’enfant à charge;
(b) applique la présomption selon laquelle le partage égal de la
responsabilité parentale est dans l’intérêt de l’enfant à charge. »

4. La présomption peut être réfutée « s’il est établi que l’intérêt de l’enfant
serait considérablement mieux servi par un partage inégal du temps
parental ou de la responsabilité parentale. »

5. Toutefois, même si la présomption est réfutée, le tribunal « applique
néanmoins le principe selon lequel l’enfant à charge devrait avoir avec chaque
époux le plus de contact possible compatible avec son propre intérêt. »

6. Le projet de loi établit des critères à prendre en compte pour déterminer
l’intérêt de l’enfant en offrant une liste de critères « fondamentaux », suivie
d’une liste de critères « additionnels ».

7. La liste des critères « fondamentaux » comprend, entre autres facteurs,
« l’avantage pour l’enfant de maintenir des relations significatives avec
son père et sa mère et d’avoir le plus de contact possible avec chacun
d’eux », de même que « la volonté de chaque époux d’encourager et
d’appuyer le maintien de la relation parent-enfant avec l’autre époux » et
« la protection de l’enfant contre les sévices physiques et psychologiques
du fait de mauvais traitements, de négligence ou d’aliénation de l’affection
parentale ».

8. La liste des critères « additionnels » comprend, entre autres facteurs,
« tout geste de violence familiale commis en présence de l’enfant ».

9. Dans le cas où le tribunal rend une décision qui ne prévoit pas un
partage égal du temps parental ou de la responsabilité parentale, il doit
expliquer de façon détaillée les motifs de sa décision.

Définitions :

1. Le « partage égal de la responsabilité parentale » s’entend notamment
de la responsabilité conjointe pour la prise de décisions à long terme et de
la responsabilité des soins quotidiens pendant le temps parental attribué.
Sont exclues de la présente définition les décisions importantes prises par
le père ou la mère en cas d’urgence.

2. Le « temps parental » s’entend, relativement à chaque époux et à un
enfant, des jours et des moments pendant lesquels l’époux se voit confier
le principal soin de l’enfant et la responsabilité de veiller à ses besoins

Ce que cela signifie pour les femmes et les enfants :

1. En droit de la famille, les présomptions juridiques ne sont pas des
solutions appropriées. Même si le concept de règles générales peut
sembler attrayant au premier abord, il reste qu’en en application, ces
règles ne fonctionnent pas et s’avèrent injustes. Les intérêts de l’enfant
dépendent beaucoup de la situation particulière de chaque enfant et de sa
famille. L’on ne peut prendre de décisions appropriées à propos de la
garde et de l’accès sans examiner en profondeur chaque cas individuel.
De surcroît, aujourd’hui en 2009, nous sommes en mesure de constater
dans d’autres territoires les failles des présomptions en faveur du partage
des responsabilités parentales. L’Angleterre, l’Australie et certains États
américains ont mis en oeuvre de tels régimes, et les résultats ne sont pas
positifs. Des juges, des avocates et avocats, des défenseures des droits
des femmes et des familles signalent une augmentation des litiges, les
familles se retrouvant encore et encore devant les tribunaux en raison de
la confusion causée par le nouveau vocabulaire de la responsabilité
parentale. Les conflits parentaux sont en hausse et les femmes concèdent
leurs droits économiques pour s’assurer de décisions appropriées en
matière de garde.

2. Il n’est pas souhaitable d’éliminer le vocabulaire de la garde et des
droits de visite. Ce changement viendrait bouleverser la manière dont
nous concevons le rôle parental après le divorce et il créerait énormément
de confusion chez les gens et les tribunaux qui s’efforceraient de
comprendre les concepts vagues de partage égal de la responsabilité
parentale et de temps parental. Et la confusion mène à plus de litiges, ce
qui n’est jamais dans l’intérêt de l’enfant.

3. La création de deux niveaux de priorité pour déterminer l’intérêt de
l’enfant ne pourra pas, dans les faits, garantir le respect de leurs
véritables intérêts. Il est remarquable que l’on ne s’occupe que d’avenir
dans les facteurs énumérés comme critères fondamentaux: les avantages
pour l’enfant de maintenir une relation significative avec ses deux parents
et les autres membres de sa famille, la volonté de chaque parent de
faciliter la relation de l’enfant avec l’autre parent et la protection de l’enfant
contre une éventuelle aliénation de l’affection parentale.

Nulle part dans cette liste de critères fondamentaux n’est-il fait mention du
rôle parental passé ou de l’importance du maintien du statu quo pour
l’enfant. Il est de connaissance judiciaire que le maintien d’un mode de vie
familier est extrêmement important pour les enfants. Il est aussi
fermement établi que le comportement passé est l’un des meilleurs
indicateurs du comportement futur – autrement dit, il est plus utile, pour
déterminer les capacités de chaque parent à jouer efficacement son rôle
parental, d’examiner le rôle que chacun d’eux a joué par le passé que de
s’en remettre à des promesses sur ce qu’un parent a l’intention de faire à

Il n’est pas dans l’intérêt d’un enfant de forcer des parents à un partage
des responsabilités parentales si ceux-ci ne l’ont pas fait durant leur
mariage. La continuité des soins, les liens principaux créés et la stabilité
sont des éléments extrêmement importants au bien-être d’un enfant après
une séparation ou un divorce. Il est dans l’intérêt d’un enfant que les
ententes concernant le « rôle parental » après une séparation ou un
divorce reflètent la situation réelle qui existait lorsque la famille était
intacte, afin que la vie des enfants ne soit pas trop bouleversée par la
séparation de leurs parents et que leurs attentes ne soient pas
constamment déçues.

4. Malgré les affirmations de M. Vellacott à l’effet que l’on n’imposera pas
de présomption en faveur d’un partage égal du rôle parental dans les cas
de violence familiale, le projet de loi C-422 ne prévoit aucune protection
de ce genre. Un des critères « additionnels » s’appliquant à l’intérêt de
l’enfant parle de « tout geste de violence familiale commis en présence de
l’enfant ». Cette déclaration est hautement problématique pour au moins
trois raisons.

D’abord, classer ce critère dans la liste des critères secondaires offre une
voie de sortie à tout juge qui ne souhaite pas considérer la violence quand
vient le temps de rendre une décision appropriée quant au partage du
« rôle parental ».

Puis, l’absence de toute définition de l’expression « violence familiale »
garantit qu’elle sera mal comprise et appliquée de manière inefficace. En
particulier, l’absence de toute analyse sexospécifique de ce à quoi
ressemble la violence intrafamiliale semble être une grave erreur, qui
mettra en danger des femmes et des enfants.

Enfin, la portée de cette disposition est tellement restreinte qu’elle en
devient pratiquement inutile. Les enfants n’ont pas à être « présents »
pour être significativement et négativement affectés par la violence
commise par leur père à l’encontre de leur mère. Les lois sur la protection
de l’enfance et certaines lois provinciales régissant la garde et le droit de
visite reconnaissent que c’est le fait d’être exposé à la violence et aux
mauvais traitements qui doit être pris en compte. Cela inclut le fait d’être
présent mais également celui de vivre dans un milieu où sévit la violence.

Les enfants qui vivent dans des foyers où leur père agresse leur mère se
sentent souvent eux-mêmes violentés. Des études montrent que ces
enfants sont à risque de vivre des niveaux élevés de stress, d’anxiété et
de faible estime de soi. Leurs résultats scolaires et leurs relations avec
d’autres enfants peuvent en être affectés. Certains enfants peuvent
devenir exagérément soumis, tandis que d’autres deviendront vindicatifs
et agressifs. Des études montrent également que si les mères de ces
enfants sont à l’abri de futures agressions et obtiennent le soutien et les
ressources dont elles ont besoin pour s’occuper de leurs enfants, les
répercussions de la violence qu’elles ont vécue en seront d’autant

L’exposition des enfants à la violence et l’impact de cette violence doivent
être pris en compte pour déterminer à qui accorder la garde et l’accès
après une séparation ou un divorce. Malheureusement, beaucoup de
juges et autres spécialistes du droit ont tendance à sous-estimer l’impact
sur les enfants de la violence envers les femmes. Pour les femmes qui
quittent des relations marquées par la violence, les contacts importants
qu’exige le partage concerté des responsabilités parentales peuvent être
dangereux et mettre leur vie en danger. Beaucoup d’hommes violents
prennent leurs enfants en « otage » dans leurs tentatives de punir leur
expartenaires d’avoir mis fin à la relation. Le partage du rôle parental donne
aux hommes plus de pouvoir et de contrôle sur leurs enfants et sur la mère
de leurs enfants, sans les obliger à contribuer au soutien ou à l’éducation
de leurs enfants. C’est pourquoi, l’obligation de partage des responsabilités
parentales et le principe du « maximum de contact » entre l’enfant et les
deux parents posent de graves problèmes aux femmes et à leurs enfants.

5. Le projet de loi permettrait de réfuter la présomption de partage égal du
rôle parental « s’il est établi que l’intérêt de l’enfant serait
considérablement mieux servi » par un arrangement différent. Cependant,
l’absence de toute directive pouvant aider à établir cette réfutation,
combinée à un modèle de détermination de l’intérêt de l’enfant totalement
inefficace et une incompréhension flagrante de la violence intrafamiliale,
créé un vide juridique très grave. La loi précise en outre que, même si la
présomption peut être réfutée, le tribunal « applique néanmoins le principe
selon lequel l’enfant à charge devrait avoir avec chaque époux le plus de
contact possible compatible avec son propre intérêt ».

Conclusion :

Le projet de loi C-422 est habilement rédigé. Ses quelques références à la
violence familiale, sa liste de critères à appliquer pour déterminer l’intérêt
de l’enfant, la mention dans ses principes des droits des enfants, tout cela
semble, fût-ce superficiellement, aborder des préoccupations soulevées
par le passé en regard de projets de loi similaires.

Le dépôt du projet de loi en pleine montée du conservatisme et même du
fondamentalisme politique, au moment où le nombre d’allégations
d’aliénation parentale contre les mères atteint des sommets inégalés dans
les tribunaux de la famille et lorsque de moins en moins de femmes sont
représentées juridiquement devant les tribunaux, crée une situation pour
le moins troublante. Le projet de loi propose un mode de gestion des
conflits parentaux post-séparation qui a de quoi apprivoiser la classe
politique, les médias, les juges, les spécialistes du droit et le public.
À vrai dire, même des médias progressistes se rallient à cette approche
du partage de rôle parental après la séparation.16

En principe, le concept des deux parents partageant à long terme les
responsabilités à l’égard des enfants est sans conteste une très bonne
idée. Beaucoup de femmes luttent quotidiennement pour convaincre leurs
conjoints qu’ils ont, en fait, des responsabilités parentales à l’égard des
enfants durant le mariage et après une séparation ou un divorce.
Malheureusement, comme on l’a dit plus tôt, ce sont encore les femmes
qui s’acquittent de la plupart des travaux ménagers et des soins prodigués
aux enfants, organisent leur horaire de travail en fonction des besoins de
leurs enfants et s’absentent du travail pour s’occuper d’enfants malades.
En réalité, après une séparation, beaucoup de femmes doivent également
s’assurer que leurs enfants ont le nécessaire en termes de vêtements,
livres, jouets et autres nécessités lors de leurs séjours chez leur père.
La plupart des mères apprécieraient un engagement accru des pères
après un divorce, à condition de ne pas mettre ainsi en danger le bien-être
ou la sécurité de leurs enfants.

L’Association nationale Femmes et Droit, et d’autres organisations de
femmes revendiquant l’égalité, appuient des modifications à la Loi sur le
divorce qui reconnaîtront et reflèteront la diversité et les réalités des
familles de notre pays, y compris la réalité de la violence exercée envers
les femmes et les enfants dans la famille, telle que décrite plus tôt. En
particulier, nous appuyons des modifications qui:

  • maintiennent le vocabulaire de la garde et des droits de visite
  • éliminent les dispositions de présomption du maximum de
    contact inscrites au paragraphe 16
  • établissent des critères significatifs pour déterminer l’intérêt de
    l’enfant, y compris l’obligation de prendre en compte:

    • la violence et les mauvais traitements dans la famille (voir à l’annexe 1 un bon exemple de test des véritables intérêts de l’enfant inscrit dans la Loi portant réforme du droit de l’enfance de l’Ontario)

      la sécurité et le bien-être de l’enfant et de sa mère

    • les réalités pratiques de la vie de l’enfant, y compris les soins quotidiens, l’existence ou non d’une relation des deux parents avec l’enfant, et la présence ou non d’un climat de coercition, de violence ou de peur
    • l’exercice ou non du rôle parental de manière responsable par le passé
    • le maintien d’une continuité et d’une stabilité dans les soins prodigués à l’enfant
    • la qualité de la relation concrète entre l’enfant et un parent et la portée du maintien de cette relation
    • la qualité de la relation entre les parents, en prenant en compte que les conflits entre eux réduisent pour les enfants les avantages de contacts avec les deux parents
    • les diverses réalités et pratiques parentales des familles au Canada, et l’héritage culturel et racial de l’enfant
    • le point de vue de l’enfant, s’il peut être clairement déterminé que l’enfant n’a pas été manipulé, menacé ou autrement contraint.

De plus, le gouvernement fédéral doit absolument régler le problème que
pose l’accès des femmes à une représentation juridique de qualité, sans
égard à leur statut économique, en assurant aux provinces et territoires
des budgets suffisants pour le financement de l’aide juridique en droit de
la famille. En l’absence d’une représentation juridique adéquate devant les
tribunaux de la famille, même les réformes du droit positives, comme
celles que nous suggérons ici, n’auront qu’un impact minimal sur les
conditions des femmes et des enfants.

Amender la Loi sur le divorce et améliorer l’accès à l’aide juridique sont
des moyens de s’assurer que lorsque qu’elles tentent d’échapper à des
situations marquées par la violence, les femmes et leurs enfants ne sont
pas condamnées à continuer à vivre cette violence en se voyant imposer
un « partage égal du rôle parental » qui mette à chaque jour en danger
leur sécurité et leur bien-être.

15 De telles modifications ne feraient en aucun cas obstacle aux ententes de
garde conjointe avec partage égal du temps parental dans les familles où
les deux parents étaient activement engagés auprès de l’enfant avant la
séparation et où l’intérêt de leurs enfants constitue aujourd’hui une priorité
pour les deux parents.

En matière de garde, les femmes et les enfants méritent des lois qui
respectent leur droit à vivre à l’abri de la violence et de toute menace de
violence. Faute de répondre à ces critères de base, le projet de loi C-422
doit être rejeté.


Test de l’intérêt véritable de l’enfant :

24(1) Le bien-fondé d’une requête relative à la garde ou au droit de visite
présentée en vertu de la présente partie est établi en fonction de l’intérêt
véritable de l’enfant, conformément aux paragraphes (2), (3) et (4).

(2) Le tribunal prend en considération l’ensemble de la situation et des
besoins de l’enfant, notamment :

(a) l’amour, l’affection et les liens affectifs qui existent entre l’enfant et :

(i) chaque personne qui a le droit de garde ou de visite, ou qui
demande la garde ou le droit de visite,
(ii) les autres membres de la famille de l’enfant qui habitent avec
(iii) les personnes qui soignent et éduquent l’enfant;

(b) le point de vue et les préférences de l’enfant, s’ils peuvent être
raisonnablement déterminés;
(c) la durée de la période pendant laquelle l’enfant a vécu dans un foyer
(d) la capacité et la volonté de chaque personne qui demande, par requête, la garde de l’enfant de lui donner des conseils, de s’occuper de son
éducation, de lui fournir les objets de première nécessité et de satisfaire
ses besoins particuliers;
(e) tout projet mis de l’avant pour l’éducation de l’enfant et les soins à lui
(f) le caractère permanent et stable de la cellule familiale où l’on propose de
placer l’enfant;
(g) l’aptitude de chaque personne qui demande, par requête, la garde ou le
droit de visite à agir en tant que père ou mère;
(h) les liens du sang ou les liens établis en vertu d’une ordonnance d’adoption qui existent entre l’enfant et chaque personne qui est partie à la requête.

(3) La conduite antérieure d’une personne est seulement prise en considération :

(a) soit conformément au paragraphe (4);
(b) soit si le tribunal est convaincu que la conduite est par ailleurs pertinente
pour ce qui est de l’aptitude de cette personne à agir en tant que père ou

(4) Lorsque le tribunal évalue l’aptitude d’une personne à agir en tant que père
ou mère, il examine si elle a jamais usé de violence ou infligé des mauvais
traitements à l’endroit de l’une des personnes suivantes :

(a) son conjoint;
(b) le père ou la mère de l’enfant visé par la requête;
(c) un membre de sa maisonnée;
(d) un enfant quelconque.

(5) Pour l’application du paragraphe (4), tout acte accompli en légitime défense
ou pour protéger une autre personne ne doit pas être considéré comme un acte
de violence ou un mauvais traitement.

Notes :

[1] Cette analyse s’inspire de la recherche menée par le Réseau des femmes ontariennes sur la garde légale des enfants dans son Mémoire au Comité fédéral, provincial et territorial en droit de la famille sur la garde, les droits de visite et la pension alimentaire pour enfants, juin 2001, corédigé par Andrée Côté, Pamela Cross, Carole Curtis et Eileen Morrow.

[2] Backgrounder for Equal Parenting Private Member’s Bill C-422, Maurice Vellacott, juin 2009.

[3] C. Bertoia, J. Drakich, “The Fathers’ Rights Movement: Contradictions in Rhetoric and Practice” (1993) Journal of Family Issues 592.

[4] Condition féminine Canada 1995, À l’aube du XXIe siècle : Plan fédéral pour l’égalité entre les sexes, Ottawa CFC, par. 35.

[5] Ibid par 23.

[6] Nations Unies, Rapport sur la Quatrième conférence mondiale sur les femmes, Beijing, Chine 4 15 septembre 1995. Plan d’action de Beijing, par. 204.

[7] Christa Freiler, Felicite Stairs et Brigitte Kitchen avec Judy Cerny 2001 Les mères en tant que soutiens économiques et dispensatrices de soins: La responsabilité à l’égard des enfants, la politique sociale et le régime fiscal, CFC, p. 5.

[8] Le Quotidien, le mercredi 19 juillet 2006.

[9] Femmes au Canada: Rapport statistique fondé sur le sexe 2006 Condition féminine Canada p 107.

[10] Ibid. p 115.

[11] Profil de la pauvreté 2002- 2003 2006 Conseil national du bien-être social, Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux, p. 12.

[12] Femmes au Canada 2006, p. 42.

[13] Adapté de Transformer nos collectivités: Rapport du Conseil consultatif de lutte contre la violence familiale, Direction générale de la condition féminine de l’Ontario 2009, pp. 21-24

[14] Holly Johnson, Mesure de la violence faite aux femmes: tendances statistiques, 2006 Statistique Canada, p. 7.

[15] Voir, en général, le travail du psychologue pour enfants Peter Jaffe.

[16] Voir pour une discussion animée sur le projet de loi C-422

Pamela Cross
[8] [presentations-to-government-presentations-au-gouvernement] Presentations to Government / Présentations au gouvernement
bill c-422
child support
divorce act
gender-based analysis
plan of action on gender development
social survey
violence against women